Emendas Parlamentares no Orçamento das Universidades Federais
Letícia Inácio[1]
2 de agosto de 2025[1]
Pesquisadora do Observatório do Conhecimento. Doutoranda em Economia pelo Programa de Pós-Graduação em Economia do IE/UFRJ.
Em 2025, a Lei Orçamentária Anual destinou o equivalente a R$7,89 bilhões para as 69 Universidades Federais brasileiras. Deste montante, parte é destinado pelas emendas parlamentares – recursos destinados por deputados de forma individual ou com a bancada de seu estado. Por esse motivo, as emendas são uma ferramenta política capaz de enviar recursos suplementares à LOA para instituições públicas de todas as funções, sendo a função saúde prioritária neste processo. No entanto, Universidades, Institutos Federais e agências de fomento científico podem ter parte de seu custeio advindo de emendas parlamentares.
Ao observar que as emendas têm obtido maior importância no orçamento das Universidades Federais, o Observatório do Conhecimento elaborou esta nota para descrever o recebimento de emendas na LOA de 2025. Esta nota busca analisar a composição do orçamento do Conhecimento – metodologia criada pelo Observatório para analisar o repasse de recursos para a educação superior e a ciência e tecnologia, com enfoque para as Universidades. Em seguida, descreve o orçamento discricionário das instituições a partir de 2014 e, por fim, a discrepância regional no repasse de emendas parlamentares em 2025.
Os dados são extraídos do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento do Ministério do Planejamento do Governo Federal. Além disso, os dados são deflacionados pelo IPCA, utilizando 2025 como ano-base.
O Orçamento do Conhecimento e as Emendas Parlamentares
Segundo o Relatório da LOA 2025 do Observatório do Conhecimento, as instituições que compõem o conceito receberam, em soma, R$1,08 bilhão em emendas impositivas – isto é, emendas individuais e de bancada. Deste montante, R$571 milhões foram destinados às Universidades Federais, que teve R$302 milhões em emendas de bancada estadual e R$269 em emendas individuais. O gráfico abaixo demonstra a composição do orçamento das instituições incluídas no orçamento do conhecimento.
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Neste contexto, selecionamos as Universidades Federais para avaliar as emendas parlamentares e sua importância no orçamento discricionário. Cabe, então, descrever brevemente o histórico das emendas parlamentares no Brasil e a forma como essas se dispõem na legislação orçamentária atual.
De acordo com a nota do Observatório do Conhecimento sobre emendas parlamentares de 2023, as emendas parlamentares funcionam como instrumentos de atuação e participação política. Este é um formato de destinação de recursos que não tem previsibilidade na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária e, portanto, é caracterizada como um recurso incerto ao planejamento institucional não somente das universidades, como também de outras instituições da esfera pública federal.
A configuração política e orçamentária atual dispõe de uma separação entre os tipos de emendas parlamentares. Essas são: individual – em que um parlamentar decide enviar recursos de emendas para determinadas funções (como educação, saúde, cultura etc); emendas de bancada estadual – parlamentares do mesmo estado se reúnem para destinar recursos; emendas de comissão – parlamentares, em comissões temáticas, decidem em conjunto um montante para destinar em emendas; e, por último, emendas de relator-geral, que estão em desuso atualmente – referem-se àquelas emendas em que o relator-geral do orçamento as aprova, sem qualquer informação adicional sobre a autoria, a função, a instituição e a ação orçamentária a qual a emenda se destina. Foram as emendas de relator-geral causaram o problema do “orçamento secreto”, amplamente discutido entre 2023 e 2024. Dessas, apenas as emendas individuais e de bancada estadual são impositivas, ou seja, o pagamento é obrigatório. Além disso, as emendas podem incidir apenas sobre custeio de despesas correntes ou investimentos, sendo proibidas de serem utilizadas em despesas obrigatórias.
O montante orçamentário destinado para emendas depende do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) do exercício. Em 2025, o PLDO aprovado em 2024 tornou o montante total condicionado à definição do Supremo Tribunal Federal e, por fim, a Comissão Mista de Orçamento separou R$50,8 bilhões para emendas parlamentares, sendo R$39 bilhões destinados para emendas impositivas (isto é, emendas individuais e de bancada). A partir dessas informações, é possível analisar a proporção de emendas por tipo e, em seguida, por função.
Em termos nominais, a dotação atual de emendas parlamentares em 2025 é de R$50,37 bilhões, face aos R$9,6 bilhões destinados às emendas em 2014, conforme demonstra o gráfico seguinte.
Fonte: Dados extraídos do SIOP. Elaboração própria.
| Ano | Bancada estadual | Comissão | Relator-geral | Individuais |
| 2015 | 9.663.342.341 | |||
| 2016 | 9.104.222.855 | |||
| 2017 | 6.066.363.319 | 9.098.657.352 | ||
| 2018 | 3.071.155.338 | 8.773.929.275 | ||
| 2019 | 4.579.969.644 | 9.143.790.120 | ||
| 2020 | 5.927.298.253 | 639.669.908 | 20.141.935.036 | 9.468.453.810 |
| 2021 | 7.301.901.752 | 16.865.000.000 | 9.670.235.419 | |
| 2022 | 5.866.901.347 | 329.411.238 | 8.672.372.094 | 10.930.461.537 |
| 2023 | 7.691.907.941 | 6.899.531.240 | 21.245.943.293 | |
| 2024 | 8.557.191.893 | 14.244.756.767 | 25.068.535.273 | |
| 2025 | 14.280.019.989 | 11.500.000.000 | 24.598.474.758 |
Fonte: Dados extraídos do SIOP.
Ao analisar a dotação atual de emendas por funções, observa-se que a educação está entre aquelas de maior montante destinado por emendas. Outras funções, como saúde, urbanismo e agricultura estão à frente. Em 2025, a função educação teve R$1,8 bilhão destinado por emendas parlamentares, tendo atingido o pico em 2020 – liderado, principalmente, pela educação básica.
Fonte: Dados extraídos do SIOP. Elaboração própria.
| Ano | Função Educação |
| 2014 | 306.713.513 |
| 2015 | 359.133.141 |
| 2016 | 439.958.274 |
| 2017 | 720.668.736 |
| 2018 | 671.082.054 |
| 2019 | 1.379.248.701 |
| 2020 | 3.232.984.496 |
| 2021 | 1.456.569.584 |
| 2022 | 1.049.718.782 |
| 2023 | 1.497.871.521 |
| 2024 | 1.615.402.332 |
| 2025 | 1.892.712.594 |
Fonte: Dados extraídos do SIOP.
Resta, portanto, conhecer a proporção de emendas para as subfunções da educação. As subfunções são pequenos agrupamentos do orçamento público que definem e caracterizam atividades para as quais recursos serão direcionados. Neste caso, é possível encontrar subfunções em todas as grandes funções do orçamento. Para a educação, algumas dessas são diferentes modalidades de ensino, por exemplo. É o caso do ensino profissional, ensino superior e educação infantil. Outras subfunções de atividades desempenhadas por instituições de educação também são consideradas, como é o caso da subfunção desenvolvimento científico. O quadro abaixo dispõe de todas as subfunções da educação.
Quadro 1: Subfunções da Educação
| 302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial |
| 363 – Ensino Profissional |
| 364 – Ensino Superior |
| 365 – Educação Infantil |
| 366 – Educação de Jovens e Adultos |
| 367 – Educação Especial |
| 368 – Educação Básica |
| 571 – Desenvolvimento Científico |
| 847 – Transferências para a Educação Básica |
O gráfico abaixo mostra a proporção de emendas destinadas a diferentes subfunções da educação. O que se observa é que as emendas, por serem recursos incertos e definidos a cada exercício financeiro. É o que explica o caso de a educação básica ter sido prioridade na destinação de emendas em 2020, embora o cenário tenha mudado substancialmente nos anos seguintes. Em 2025, a educação superior foi a principal subfunção a receber emendas parlamentares, seguida do ensino profissional e da educação básica, já em proporção inferior ao que fora em 2020. As emendas são, nesse contexto, um instrumento que tem impacto no financiamento de políticas públicas, embora não tenham efeito de longo prazo, visto por seu caráter dissipativo ao longo do tempo (Bertholini et al, 2018).
Com a mudança de prioridades dos parlamentares a cada exercício, as emendas se tornam um instrumento capaz de gerar desigualdades, seja por não distribuir recursos de forma equitativa entre subfunções, seja por, tampouco, distribuir recursos equitativamente entre regiões.
Fonte: Dados extraídos do SIOP. Elaboração própria.
Além disso, sabe-se que o processo de redução do orçamento discricionário elaborado pelo Executivo levou a um aumento das solicitações por complementação do orçamento através de emendas parlamentares por parte do Legislativo, sobretudo no período a partir de 2018.
O processo de aumento absoluto de emendas parlamentares no orçamento evidencia duas problemáticas principais: primeiro, o orçamento discricionário direcionado pelo Executivo é aquele que permite maior previsibilidade das instituições, visto que está previsto no Projeto de Lei Orçamentária e segue uma série de prerrogativas fiscais e constitucionais. As emendas, por outro lado, são instrumentos não somente orçamentários, mas, também, políticos. O segundo problema está no direcionamento de recursos de emendas por um/a parlamentar, sendo este processo dependente de fatores como plano político, propostas eleitorais e compatibilidade do projeto. Pelo lado da Universidade, a mobilização por emendas parlamentares depende de, principalmente, articulação política – fatores que ainda estão fora do escopo de atividade de gestão universitária. O gráfico e tabela abaixo demonstram tais relações a partir do orçamento discricionário das instituições entre 2014 e 2025.
Fonte: SIOP. Elaboração própria. Dados deflacionados pelo IPCA.
| Ano | Primária discricionária | PAC | Emendas individuais | Emendas de bancada |
| 2014 | 17.188.805.884 | – | 148.425.844 | – |
| 2015 | 15.561.233.869 | – | 180.870.058 | – |
| 2016 | 12.665.958.482 | 180.867.172 | 169.803.218 | – |
| 2017 | 10.915.487.272 | – | 158.636.394 | – |
| 2018 | 9.429.987.655 | – | 172.078.643 | 264.240.939 |
| 2019 | 8.977.557.887 | – | 190.759.444 | 352.423.132 |
| 2020 | 8.541.978.993 | – | 200.318.044 | 81.076.316 |
| 2021 | 6.195.571.389 | – | 169.270.390 | 210.549.526 |
| 2022 | 6.487.334.045 | – | 159.376.263 | 256.035.408 |
| 2023 | 7.884.714.329 | – | 248.297.501 | 299.041.598 |
| 2024 | 7.623.333.191 | – | 327.411.755 | 310.111.516 |
| 2025 | 7.325.431.157 | – | 269.096.381 | 302.000.033 |
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Ao observar as emendas diretamente, percebe-se um crescimento expressivo do volume total de emendas a partir de 2018, com destaque para o aumento das emendas de bancada, que passam a representar parcela significativa do total a partir daquele ano. Após um recuo em 2020, dado pela pandemia do Covid-19, os valores voltam a crescer de forma consistente, atingindo o pico em 2024, com mais de R$ 600 milhões destinados para as Universidades – neste ano, conforme analisado pelo Observatório do Conhecimento, a recomposição do orçamento das instituições alcançou um montante superior ao esperado devido às emendas.
Em 2025, por outro lado, uma queda ligeira foi observada, embora os valores permaneçam em patamar elevado em comparação com o período anterior a 2018. Tal aumento recente indica uma maior alocação de recursos parlamentares para o financiamento das ações das Universidades, tanto por meio de iniciativas individuais quanto de articulações coletivas via bancadas estaduais, conforme o gráfico abaixo demonstra.
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
A partir disso, é possível observar a composição percentual do orçamento discricionário. A maior parte do orçamento continua sendo composta por despesas discricionárias primárias ao longo de todo o período, com média de varia entre 98% no início do período e 92%, ao final. No entanto, um aumento gradual na participação das emendas parlamentares (individuais e de bancada) é observado a partir de 2018, que passaram a responder por uma fração mais significativa do total, especialmente a partir de 2019. Em 2025, o percentual de emendas foi de 7,2%.
Embora a variação percentual não mostre intensa aceleração entre os exercícios fiscais, essa ainda é uma mudança na composição total que evidencia uma crescente dependência das Universidades Federais em relação a emendas parlamentares para complementar seu orçamento. Trata-se de uma medida que reduz a previsibilidade e a estabilidade dos recursos disponíveis para o planejamento institucional, dificultando o financiamento sólido das atividades prestadas pelas universidades – algo que esclarece o cenário de desfinanciamento da educação superior e desenvolvimento científico.
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Ao concentrar a análise na discrepância regional com dados relativos[1], é possível perceber que há forte concentração dos recursos em poucos estados, com destaque para o Espírito Santo, que lidera em volume de emendas, seguido por Rio de Janeiro e Distrito Federal. A maior parte dos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresenta valores relativamente baixos, evidenciando desigualdades regionais no acesso a esse tipo de financiamento – o que caracteriza a discrepância gerada por repasse de recursos neste formato. Esse padrão de concentração sugere a influência de fatores políticos e da articulação parlamentar local na definição da alocação dos recursos.
Mapa 1: Emendas parlamentares das Universidades Federais em 2025
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Valores normalizados pelo quantitativo de universidades em cada ente federativo.
Esta é uma breve análise que revela uma mudança significativa na composição e distribuição dos recursos destinados às Universidades Federais. A crescente participação das emendas parlamentares, sobretudo a partir de 2018, evidencia com preocupação o cenário de desfinanciamento da educação pública superior, introduzindo maior dependência de alocações de recursos em atividades de custeio pontuais com baixa previsibilidade.
Ao observar que as emendas não são distribuídas de forma equitativa entre as subfunções da educação ou entre os estados, as disparidades geram desigualdades entre instituições e impedem que o desenvolvimento de atividades do ensino, pesquisa e extensão sejam feitos de forma equitativa pelo território nacional. Isso, além de acentuar disparidades regionais, também é representativo da perda de autonomia da gestão financeira, que está condicionada ao baixo e insuficiente financiamento apenas de ações cruciais para o funcionamento da instituição. A defesa da educação superior de qualidade e socialmente referenciada também deve considerar a previsibilidade dos repasses dos recursos do orçamento, bem como a recomposição de recursos suficientes.
[1] O Orçamento do Conhecimento e as Emendas Parlamentares
Segundo o Relatório da LOA 2025 do Observatório do Conhecimento, as instituições que compõem o conceito receberam, em soma, R$1,08 bilhão em emendas impositivas – isto é, emendas individuais e de bancada. Deste montante, R$571 milhões foram destinados às Universidades Federais, que teve R$302 milhões em emendas de bancada estadual e R$269 em emendas individuais. O gráfico abaixo demonstra a composição do orçamento das instituições incluídas no orçamento do conhecimento.
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Neste contexto, selecionamos as Universidades Federais para avaliar as emendas parlamentares e sua importância no orçamento discricionário. Cabe, então, descrever brevemente o histórico das emendas parlamentares no Brasil e a forma como essas se dispõem na legislação orçamentária atual.
De acordo com a nota do Observatório do Conhecimento sobre emendas parlamentares de 2023, as emendas parlamentares funcionam como instrumentos de atuação e participação política. Este é um formato de destinação de recursos que não tem previsibilidade na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária e, portanto, é caracterizada como um recurso incerto ao planejamento institucional não somente das universidades, como também de outras instituições da esfera pública federal.
A configuração política e orçamentária atual dispõe de uma separação entre os tipos de emendas parlamentares. Essas são: individual – em que um parlamentar decide enviar recursos de emendas para determinadas funções (como educação, saúde, cultura etc); emendas de bancada estadual – parlamentares do mesmo estado se reúnem para destinar recursos; emendas de comissão – parlamentares, em comissões temáticas, decidem em conjunto um montante para destinar em emendas; e, por último, emendas de relator-geral, que estão em desuso atualmente – referem-se àquelas emendas em que o relator-geral do orçamento as aprova, sem qualquer informação adicional sobre a autoria, a função, a instituição e a ação orçamentária a qual a emenda se destina. Foram as emendas de relator-geral causaram o problema do “orçamento secreto”, amplamente discutido entre 2023 e 2024. Dessas, apenas as emendas individuais e de bancada estadual são impositivas, ou seja, o pagamento é obrigatório. Além disso, as emendas podem incidir apenas sobre custeio de despesas correntes ou investimentos, sendo proibidas de serem utilizadas em despesas obrigatórias.
O montante orçamentário destinado para emendas depende do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) do exercício. Em 2025, o PLDO aprovado em 2024 tornou o montante total condicionado à definição do Supremo Tribunal Federal e, por fim, a Comissão Mista de Orçamento separou R$50,8 bilhões para emendas parlamentares, sendo R$39 bilhões destinados para emendas impositivas (isto é, emendas individuais e de bancada). A partir dessas informações, é possível analisar a proporção de emendas por tipo e, em seguida, por função.
Em termos nominais, a dotação atual de emendas parlamentares em 2025 é de R$50,37 bilhões, face aos R$9,6 bilhões destinados às emendas em 2014, conforme demonstra o gráfico seguinte.
Fonte: Dados extraídos do SIOP. Elaboração própria.
| Ano | Bancada estadual | Comissão | Relator-geral | Individuais |
| 2015 | 9.663.342.341 | |||
| 2016 | 9.104.222.855 | |||
| 2017 | 6.066.363.319 | 9.098.657.352 | ||
| 2018 | 3.071.155.338 | 8.773.929.275 | ||
| 2019 | 4.579.969.644 | 9.143.790.120 | ||
| 2020 | 5.927.298.253 | 639.669.908 | 20.141.935.036 | 9.468.453.810 |
| 2021 | 7.301.901.752 | 16.865.000.000 | 9.670.235.419 | |
| 2022 | 5.866.901.347 | 329.411.238 | 8.672.372.094 | 10.930.461.537 |
| 2023 | 7.691.907.941 | 6.899.531.240 | 21.245.943.293 | |
| 2024 | 8.557.191.893 | 14.244.756.767 | 25.068.535.273 | |
| 2025 | 14.280.019.989 | 11.500.000.000 | 24.598.474.758 |
Fonte: Dados extraídos do SIOP.
Ao analisar a dotação atual de emendas por funções, observa-se que a educação está entre aquelas de maior montante destinado por emendas. Outras funções, como saúde, urbanismo e agricultura estão à frente. Em 2025, a função educação teve R$1,8 bilhão destinado por emendas parlamentares, tendo atingido o pico em 2020 – liderado, principalmente, pela educação básica.
Fonte: Dados extraídos do SIOP. Elaboração própria.
| Ano | Função Educação |
| 2014 | 306.713.513 |
| 2015 | 359.133.141 |
| 2016 | 439.958.274 |
| 2017 | 720.668.736 |
| 2018 | 671.082.054 |
| 2019 | 1.379.248.701 |
| 2020 | 3.232.984.496 |
| 2021 | 1.456.569.584 |
| 2022 | 1.049.718.782 |
| 2023 | 1.497.871.521 |
| 2024 | 1.615.402.332 |
| 2025 | 1.892.712.594 |
Fonte: Dados extraídos do SIOP.
Resta, portanto, conhecer a proporção de emendas para as subfunções da educação. As subfunções são pequenos agrupamentos do orçamento público que definem e caracterizam atividades para as quais recursos serão direcionados. Neste caso, é possível encontrar subfunções em todas as grandes funções do orçamento. Para a educação, algumas dessas são diferentes modalidades de ensino, por exemplo. É o caso do ensino profissional, ensino superior e educação infantil. Outras subfunções de atividades desempenhadas por instituições de educação também são consideradas, como é o caso da subfunção desenvolvimento científico. O quadro abaixo dispõe de todas as subfunções da educação.
Quadro 1: Subfunções da Educação
| 302 – Assistência Hospitalar e Ambulatorial |
| 363 – Ensino Profissional |
| 364 – Ensino Superior |
| 365 – Educação Infantil |
| 366 – Educação de Jovens e Adultos |
| 367 – Educação Especial |
| 368 – Educação Básica |
| 571 – Desenvolvimento Científico |
| 847 – Transferências para a Educação Básica |
O gráfico abaixo mostra a proporção de emendas destinadas a diferentes subfunções da educação. O que se observa é que as emendas, por serem recursos incertos e definidos a cada exercício financeiro. É o que explica o caso de a educação básica ter sido prioridade na destinação de emendas em 2020, embora o cenário tenha mudado substancialmente nos anos seguintes. Em 2025, a educação superior foi a principal subfunção a receber emendas parlamentares, seguida do ensino profissional e da educação básica, já em proporção inferior ao que fora em 2020. As emendas são, nesse contexto, um instrumento que tem impacto no financiamento de políticas públicas, embora não tenham efeito de longo prazo, visto por seu caráter dissipativo ao longo do tempo (Bertholini et al, 2018).
Com a mudança de prioridades dos parlamentares a cada exercício, as emendas se tornam um instrumento capaz de gerar desigualdades, seja por não distribuir recursos de forma equitativa entre subfunções, seja por, tampouco, distribuir recursos equitativamente entre regiões.
Fonte: Dados extraídos do SIOP. Elaboração própria.
Além disso, sabe-se que o processo de redução do orçamento discricionário elaborado pelo Executivo levou a um aumento das solicitações por complementação do orçamento através de emendas parlamentares por parte do Legislativo, sobretudo no período a partir de 2018.
O processo de aumento absoluto de emendas parlamentares no orçamento evidencia duas problemáticas principais: primeiro, o orçamento discricionário direcionado pelo Executivo é aquele que permite maior previsibilidade das instituições, visto que está previsto no Projeto de Lei Orçamentária e segue uma série de prerrogativas fiscais e constitucionais. As emendas, por outro lado, são instrumentos não somente orçamentários, mas, também, políticos. O segundo problema está no direcionamento de recursos de emendas por um/a parlamentar, sendo este processo dependente de fatores como plano político, propostas eleitorais e compatibilidade do projeto. Pelo lado da Universidade, a mobilização por emendas parlamentares depende de, principalmente, articulação política – fatores que ainda estão fora do escopo de atividade de gestão universitária. O gráfico e tabela abaixo demonstram tais relações a partir do orçamento discricionário das instituições entre 2014 e 2025.
Fonte: SIOP. Elaboração própria. Dados deflacionados pelo IPCA.
| Ano | Primária discricionária | PAC | Emendas individuais | Emendas de bancada |
| 2014 | 17.188.805.884 | – | 148.425.844 | – |
| 2015 | 15.561.233.869 | – | 180.870.058 | – |
| 2016 | 12.665.958.482 | 180.867.172 | 169.803.218 | – |
| 2017 | 10.915.487.272 | – | 158.636.394 | – |
| 2018 | 9.429.987.655 | – | 172.078.643 | 264.240.939 |
| 2019 | 8.977.557.887 | – | 190.759.444 | 352.423.132 |
| 2020 | 8.541.978.993 | – | 200.318.044 | 81.076.316 |
| 2021 | 6.195.571.389 | – | 169.270.390 | 210.549.526 |
| 2022 | 6.487.334.045 | – | 159.376.263 | 256.035.408 |
| 2023 | 7.884.714.329 | – | 248.297.501 | 299.041.598 |
| 2024 | 7.623.333.191 | – | 327.411.755 | 310.111.516 |
| 2025 | 7.325.431.157 | – | 269.096.381 | 302.000.033 |
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Ao observar as emendas diretamente, percebe-se um crescimento expressivo do volume total de emendas a partir de 2018, com destaque para o aumento das emendas de bancada, que passam a representar parcela significativa do total a partir daquele ano. Após um recuo em 2020, dado pela pandemia do Covid-19, os valores voltam a crescer de forma consistente, atingindo o pico em 2024, com mais de R$ 600 milhões destinados para as Universidades – neste ano, conforme analisado pelo Observatório do Conhecimento, a recomposição do orçamento das instituições alcançou um montante superior ao esperado devido às emendas.
Em 2025, por outro lado, uma queda ligeira foi observada, embora os valores permaneçam em patamar elevado em comparação com o período anterior a 2018. Tal aumento recente indica uma maior alocação de recursos parlamentares para o financiamento das ações das Universidades, tanto por meio de iniciativas individuais quanto de articulações coletivas via bancadas estaduais, conforme o gráfico abaixo demonstra.
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
A partir disso, é possível observar a composição percentual do orçamento discricionário. A maior parte do orçamento continua sendo composta por despesas discricionárias primárias ao longo de todo o período, com média de varia entre 98% no início do período e 92%, ao final. No entanto, um aumento gradual na participação das emendas parlamentares (individuais e de bancada) é observado a partir de 2018, que passaram a responder por uma fração mais significativa do total, especialmente a partir de 2019. Em 2025, o percentual de emendas foi de 7,2%.
Embora a variação percentual não mostre intensa aceleração entre os exercícios fiscais, essa ainda é uma mudança na composição total que evidencia uma crescente dependência das Universidades Federais em relação a emendas parlamentares para complementar seu orçamento. Trata-se de uma medida que reduz a previsibilidade e a estabilidade dos recursos disponíveis para o planejamento institucional, dificultando o financiamento sólido das atividades prestadas pelas universidades – algo que esclarece o cenário de desfinanciamento da educação superior e desenvolvimento científico.
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Ao concentrar a análise na discrepância regional com dados relativos[1], é possível perceber que há forte concentração dos recursos em poucos estados, com destaque para o Espírito Santo, que lidera em volume de emendas, seguido por Rio de Janeiro e Distrito Federal. A maior parte dos estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste apresenta valores relativamente baixos, evidenciando desigualdades regionais no acesso a esse tipo de financiamento – o que caracteriza a discrepância gerada por repasse de recursos neste formato. Esse padrão de concentração sugere a influência de fatores políticos e da articulação parlamentar local na definição da alocação dos recursos.
Mapa 1: Emendas parlamentares das Universidades Federais em 2025
Fonte: SIOP. Elaboração própria.
Valores normalizados pelo quantitativo de universidades em cada ente federativo.
Esta é uma breve análise que revela uma mudança significativa na composição e distribuição dos recursos destinados às Universidades Federais. A crescente participação das emendas parlamentares, sobretudo a partir de 2018, evidencia com preocupação o cenário de desfinanciamento da educação pública superior, introduzindo maior dependência de alocações de recursos em atividades de custeio pontuais com baixa previsibilidade.
Ao observar que as emendas não são distribuídas de forma equitativa entre as subfunções da educação ou entre os estados, as disparidades geram desigualdades entre instituições e impedem que o desenvolvimento de atividades do ensino, pesquisa e extensão sejam feitos de forma equitativa pelo território nacional. Isso, além de acentuar disparidades regionais, também é representativo da perda de autonomia da gestão financeira, que está condicionada ao baixo e insuficiente financiamento apenas de ações cruciais para o funcionamento da instituição. A defesa da educação superior de qualidade e socialmente referenciada também deve considerar a previsibilidade dos repasses dos recursos do orçamento, bem como a recomposição de recursos suficientes.
[1] Os valores foram relativizados pelo número de universidades presentes em cada estado.Os valores foram relativizados pelo número de universidades presentes em cada estado.
